构筑防止文物流失的法律长城

长期以来，中国这个世界上唯一文明没有断代的国度，不得不一再体味文物流失带来的切肤之痛。150多年来，无数文物包括大量国宝级文物流失海外，而流失文物到底有多少，恐怕永远是个谜。幸运的是，近几年的中国文物市场发生了很大变化，海外回流文物逐渐增多。据统计，近十多年来，通过拍卖回流到内地的中国文物艺术品已逾5万件，其中《研山铭》、《十咏图》等珍贵字画已为故宫博物院收藏。虽然可以通过竞拍方式和外交手段收回流失文物，但都具有极大局限性――有限的经费对于上不封顶的文物拍卖来说，可以说是杯水车薪。

各国政府和民间组织讨还韶关到舟山物流流失文物所依据的法律文件是联合国颁布的国际公约，中国政府签署了4个有关的国际公约。但是，这些公约对公约颁布前的文物流失无效，因此中国仍然声明保留对历史上被掠夺及走私出境文物追索的权利。即使可以采取外交手段，文物原主国还需要完备的文物档案和足够的证据，以证明流失文物为非法出口及其对文物的所有权。因此，文物追索乏力。尽管我们努力追讨，但不可否认，它仅仅是一种事后救济手段。目前更为重要的是，我们要积极有效地采取事前预防手段，即从源头抓起，减少甚至杜绝文物流失的发生。

1949年中华人民共和国成立，我国一度告别了文物外流的历史。然而，二十世纪80年代以来，在暴利的刺激下，国内外不法分子相互勾结，掀起了一波波盗窃、走私文物的狂潮。近20年来，仅从香港走私出境的文物就多得不可想象。为此，2002年颁布的《文物保护法》由原来的三十三条扩展到八十条，在内容上也作了较大修订，从不可移动的文物到考古发掘、馆藏文物、民间收藏，文物出入境都比原法作了更详细的规定，从而对文物流失的失控势头起到了一定的抑制作用。但是，诸多方面仍然存在着法条过于原则化、不够周延的现象，甚至一些制度设置不合理，配套法规不健全等，导致法律实效不高，不能有效地防止文物流失现象的发生。据国家文物局通报的数据显示，2004年全国发生文物被盗案件(不含盗掘古墓、走私文物、倒卖文物等案件)40起，丢失文物222件，总发案次数比2003年上升81.8%。尤其值得注意的是，文物偷盗已从古墓扩大到博物馆。有专家认为，因管理不善或监守自盗而造成的文物流失，已成为中国文物走私市场仅次于古墓盗掘的第二大来源。

鉴于文物流失的客观实际，反思和修改现有的文物保护法律制度应是目前文物保护工作的当务之急。笔者认为，我们应从以下几个方面着手：

一、具体规定文物主管部门机构设置，保障执法力量

目前，文物流失最严重的原因就是盗掘文物现象猖獗。改变这种严峻形势主要依赖于县、市级文物行政管理部门。虽然《文物保护法》给予了文物行政管理部门大量的执法权，但对文物执法力量严重不足却视而不见，未做任何修补完善的工作，从而给贯彻实施《文物保护法》留下了重大隐患。当前，县和市文物行政管理部门无论机构设置、编制人数、人员素质，都远远不能适应文物执法的实际需要，并且在不久的将来，也不可能有实质性的改进。同时，国家从未或很少对基层行政管理人员进行过文物执法培训，基层文物管理人员的执法能力不高。

笔者认为，要保护好文物，有一部好的法律只是奠定了基础，该法律能不能被认真贯彻执行才是根本。我们必须正视和解决县市级文物行政管理部门执法力量问题，要从法律的高度来规定机构设置问题。

《文物保护法》第七条规定，一切机关、组织和个人都有依法保护文物的义务。同时第九条规定强调，公安机关、工商行政管理部门、海关、城乡建设规划部门和其他有关国家机关，应当依法认真履行所承担的职责，维护文物管理秩序。因此，保护文物不仅仅是各级文物行政管理部门的事，各相关部门应相互配合，形成执法合力。但是，由于《文物保护法》中广州到辽源物流仅有这两项原则性的规定，各行政部门在保护文物具体职责范围方面却成为法律空白。在实际工作中，每个相关行政部门在履行职责时，只按自己相关规定行事，这种现象常常造成各相关行政部门在具体事务上相互推诿或者竞相行使职权，不能协调一致，不能最大限度发挥现有执法资源。

为了克服这种不利局面，我们应当建立各相关行政执法机构的协调制度，明确各自的职责，最大限度发挥各自优势，从各个方面保护文物。在防止文物流失问题上，尤其要加强海关和文物行政管理部门合作，共同打击走私犯罪。幸而目前各部门对此问题已有较为清醒的认识，纷纷采取了一些具体措施。例如，深圳海关与广东省文化厅签署了《打击文物走私合作备忘录》，使该项工作规范化和制度化，对防止我国文物流失和打击文物走私活动将起到长期的积极作用。中国海关针对文物走私的不同渠道，改进技术，加强检查，全方位堵截走私文物。文化部门也及时向海关提供国家及地方文物管理规定及文物发掘与研究的动态资料、文物走私出境的情报与线索。

二、进一步完善馆藏文物保护制度，确保文物安全

为防止文物流失，《文物保护法》对馆藏文物的管理做出许多明确的法律规定。例如，在馆际之间的馆藏文物有偿转让制度中，只有已经建立馆藏文物档案，同时经主管文物行政部门批准的文物收藏单位，才可以在馆际之间进行文物的有偿转让。这是在保证文物安全的前提下，对馆藏文物的合理利用的规范。此外，《文物保护法》解决了基层博物馆、纪念馆馆藏文物调拨、交换、借用中的实际问题，为馆藏文物的规范管理提供了法律保障。尤为重要的是，为使珍贵文物不致流失，《文物保护法》还赋予国有文物收藏单位对拍卖的文物享有优先购买权。在国有文物收藏单位作出优先购买决定前，被拍卖的文物不得交付受让深圳到保山物流人。但是，我们也可以看到有一些规定不够具体，从而使文物存在流失的隐患。例如，文物收藏单位法定代表人离任，应办理馆藏文物移交手续，则馆藏文物如何移交？根据立法精神，它既不是笼统地移交馆藏文物总数或各类、各级馆藏文物数字，也不是单纯的馆藏文物档案移交，更非签个移交文件，办个手续，因为那将无任何实际意义。因此，我们应从博物馆等文物收藏单位馆藏文物实际出发，研究制定一项专门法规，根据不同情况，分出层次，从而区别对待，作出规定。如，对小型博物馆可按照文物档案移交馆藏文物；对中型博物馆可采取分层法，按照文物档案移交一、二、三级文物，抽查其他馆藏文物；对大型博物馆可采取分层法，按照文物档案移交一、二级文物，抽查三级文物和一般文物。在此基础上，再办理馆藏文物移交手续，签署移交文件。如《文物保护法》第36条规定，博物馆、图书馆和其他文物收藏单位对收藏的文物必须区分文物等级，设置藏品档案，建立严格的管理的文物，并报主管的文物行政部门备案。然而法律只规定备案，却没有规定相应的法律责任，这就在现实中造成了有法不依的现象。一位不愿透露姓名的文物学者说，在中国现有的2000余家博物馆中，文物清查建档流于形式并非个别现象。承德外八庙文物管理处，近几年任该处负责人的5位处长，离任接任时从未进行过文物清点，更不用说知晓文物的具体数目了。在中国，不少博物方面的官员只能以“大约”、“左右”一类模糊的字眼描述文物的数量。

文物档案的建立和管理是馆藏文物保护制度得以实现的基石，同时也是我国文物追回的必要保障。因为文物原主国需要完备的文物档案和足够的证据，以证明流失文物为非法出口和对文物的所有权，这样才能有追回的可能。

三、规范并适当拓宽文物市场，实现国家和民间良性互动

当前，现行的文物法不适应发展迅猛的文物市场趋势是产生非法文物交易的关键原因。按照《文物保护法》规定，只有文物商店和拍卖行才能进行有限度的文物交易，旧货交易市场等其他任何机构和个人都不能从事文物的商业性经营活动。文物商店属于事业单位，由于受到资金、货源的限制而无法在文物市场上占主导地位；拍卖行经营的对象主要是贵重物品，一般人难辨真假，且其佣金之高也使人望而却步。既然合法进行交易的渠道不畅通，那么文物流入黑市以及走私的现象就难以根本解决。这种利用法令法规来制止交易的行为只是一厢情愿，事实证明它并不能有效制止黑市文物交易和文物走私案件的发生。旧货交易市场里已经公开化的文物交易，说明了人们对这种市场的认可，也说明了文物买卖大有可为。

既然堵不住，何不适度放开？放宽对市场的限制，依靠市场进行交易与管理，这样才能形成一个健康有序的文物市场。据媒体报道，2004年，仅浙江省的企业家就斥资近3亿元人民币到国外购买中国文物，“浙江军团”被称为“海外夺宝奇兵”。要想加大民间力量对流失文物的追回，也必须有一个健康有序的文物市场。因此，在坚持合法取得文物收藏的前提下，国家应适当拓展交易市场，使文物交易渠道畅通、合法、透明，并具有监管的可操作性，从而有效防止私下交易导致的文物流失。

文物流失问题是世界性难题，不是一朝一夕可以解决的。而且，有效防止文物流失是一项系统性工程，我们不能单纯强调某一环节的重要性，而忽视了整个文物保护大框架的完善。就文物保护框架来说，其中最直接的环节就是文物保护立法。只有完善的文物保护法律制度，文物主管部门才能做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，才能够从各个环节防止文物流失。由文中阐述可知，我国现行《文物保护法》并非尽如人意，因此，完善现行文物保护相关法规、构建和谐的文物保护法律体系是目前亟待解决的问题。

编辑：朱军