海关保税物流监管体系综述

海关是国家的进出关境监督管理机关，依照国家的法律、法规对进出境的运输工具、货物、物品进行监督，征收关税和其他税费，是海关的职责。海关在国际贸易、国际采购供应链的运作中是不可缺少的重要环节。

海关对国际物流的管理，可以分为两大类：即口岸物流和保税物流。口岸物流是国际物流链中的必经环节，所以口岸的运作模式和工作效率直接影响一个国家或地区的贸易和投资环境。保税物流是随着跨国公司的全球运作，制造业的升级换代，国际配送的发展，运输方式、生产方式、营销方式的创新，应运而生的物流管理模式。

一、我国保税物流制度的形成和发展

中国的保税制度最早可追溯到1888年，由江海关批准设立的类似保税仓库性质的上海招商局保税客栈。当代的保税制度是从上世纪中期，随着“三来一补”(来料加工、来件装配、来样加工、补偿贸易)发展起来的加工贸易而产生的，海关适应形势发展需要，设立了以存放加工贸易进口料件为主的保税仓库(企业自用保税库和公共保税库)，以及存放出口产品的出口监管仓库。

1990年，国家为了扩大对外开放，国务院先后批准设立了上海外高桥、天津、深圳等15个保税区。

随着改革开放的深入和扩大，我国加工贸易高速发展。从上世纪末至今，加工贸易已连续十年占据我国进出口的半壁江山和出口的一半以上(55％左右)，成为我国对外贸易的重要支柱，由此带来保税业务的迅猛发展，企业要求适应国际市场运作(如零库存、网络订单、全球采购、即时生产、快速交货等)的需要，为此国家批准设立了符合形势发展的海关特殊监管区域。

从2000年4月至今，国务院先后批准设立了59个出口加工区；2003年12月以后批准设立了8个保税物流园区；2004年5月以后海关总署批准设立了5个保税物流中心(A类1个、B类4个)；2005年6月以后国务院批准设立了3个保税港区。再加上原先已批准设立的保税区和各类保税仓库，这些特殊区域集合在一起构成了我国的保税物流监管体系，即以保税港区为龙头和先导，以保税区、保税物流园区、出口加工区、保税物流中心(A、B型)为骨干和枢纽，以出口监管仓库、公共型和自用型保税仓库为基础和网点的三个层次、多元化的保税物流监管体系。

二、各类保税区域的主要功能和相关政策

随着保税业务的发展逐步建立的各保税区域，都属于海关的特殊监管区域，承担着相应的保税功能，但由于区位不同、开放程度不一，被赋予的功能和政策也有所区别。简介如下：

(一)保税港区

国务院已先后批准设立了上海洋山保税港区、大连大窑湾保税港区和天津东疆保税港区三个保税港区。这是借鉴国际上自由贸易区、自由港的成功经验，根据我国国情，加快国际航运中心和枢纽港建设批准设立的。保税港区的主要功能是发展国际中转、国际配送、国际采购、国际转口贸易和出口加工等业务。享受出口加工区和保税区相关的税收和外汇管理政策，主要税收政策为：国外货物入港区保税，货物出港区进入国内销售按货物进口的有关规定办理报关手续，并按货物实际状态征税，国内货物入港区视同出口，实行退税，港区内企业之间的货物交易不征增值税和消费税。保税港区是我国目前对外开放层次最高、功能最齐全、政策最优惠的特殊监管区域，也是探韶关到阿坝物流索向自由贸易区、自由港区转型的试验田。上海洋山保税港区已于2005年11月经国家验收，正式封关运作。大连和天津两个保税港区正在抓紧建设之中，据悉大连保税港区可望于今年年中初步建成，进行验收后封关运作。

(二)保税物流园区

这是在保税区的基础上，为推动保税物流发展而设立的。在保税区与邻近港区之间开辟直通道，将其联结在一起开展“港区联动”，充分发挥保税区的保税物流功能。

国务院从2000年12月至2004年8月，先后批准上海外高桥保税区、天津保税区、青岛保税区、宁波保税区、大连保税区、张家港保税区、厦门象屿保税区、深圳盐田港保税区八个保税区开展“港区联动”试点，现均已通过验收，正式运行。其主要功能是保税仓储、全球采购与配送、国际中转和转口贸易。国家对保税物流园区实行与保税港区类同的税收政策，即境外货物进入园区予以保税，国内货物进入园区视同出口，予以退税，区内不征收增值税和消费税；区内货物出区进入内地视同进口，按规定办理进口手续并按实际状态征税。

(三)保税区

上世纪90年代初，为加速对外开放，在1990年6月至1996年间国务院先后批准设立了15个保税区。即：上海外高桥、天津、深圳沙头角、深圳福田、深圳盐田、大连、广州、厦门象屿、张家港、海口、宁波、福州、青岛、汕头和珠海保税区。

保税区的主要功能是保税仓储、国际贸易、出口加工和商品展示。国家赋予的税收政策比较宽松，即境外货物入区保税、区内不征增值税和消费税，国内货物入区视同出口，但需要货物实际离境后才能办理退税；区内加工的产品内销视同进口，办理进口报关手续，不按进口状态征税，只是对产品中含有的进口保税料件补交相应税款。

保税区经过十五年的运行，已具有相当的规模，2006年全年进出口总值达到1090亿美元，占全国进出口总额6．2％，其中仓储转口贸易和加工贸易是主要方式，特别是随着物流产业的发展，保税仓储转口贸易持续增长，占进出口比重达60％以上。保税区成为我国与国际经济运行惯例接轨的重要平台；拉动外向型经济发展的主要载体；科技创新和高科技产业化的重要基地；沟通国内外两个市场的重要桥梁。

(四)出口加工区

近二十年来我国加工贸易迅猛发展，从1 981年到1998年加工贸易的进出口总值增长了近70倍，1996年加工贸易进出口额首次在我国外贸总额中过半。随着经济全球化的推进，国际市场的激烈竞争，企业迫切需要高效简便的通关方式。为适应形势发展的要求，国务院于2000年4月批准设立了15个出口加工区，以后又陆续增加，至今全国共有59个出口加工区。

出口加工区实行全封闭卡口式管理，其主要功能是出口加工，区内只能设立从事出口加工的生产企业和为其服务的仓储企业，及专门从事加工区货物进出的运输企业，由境外进入出口加工区的原材料、元器件予以保税。由区外进入加工区的货物视同出口予以退税，区内加工产品不征收增值税，加工区运往区外的货物按规定办理进口手续并按实际状态征税。

出口加工区具有管理规范、通关快捷、手续简便、政策优惠的优势。其中有一些运行很好，如昆山出口加工区，面积2．86平方公里，2006年进出口总值已超过了247亿美元，在全国出口加工区名列前茅。2006年全国出口加工区进出口总值达907．7亿美元，占全国进出口总额的5．1％。

(五)保税物流中心(A型、B型)

保税物流中心是海关主动适应现代物流发展需要，构建的新型物流监管模式。A型是由一个物流公司为主开展保税货物仓储，目前在上海闵行区开展试点。B型是指由多家保税物流企业进驻的公共型保税物流中心，现已批准了四个，其中设在苏州工业园区内的保税物流中心(B型)已在2004年10月封关运作，有几百家境内生产企业参与了中心的进出业务，效能辐射10多个省和直辖市。保税物流中心的主要功能是保税仓储、简单加工及国际贸易和配送等。其税收政策类似于实行“区港联动”的保税物流园区。

(六)各类保税仓库

截止到2006年底，经海关批准的各类保税仓库已有692个，主要是公共保税仓库、企业的备料保税仓库、寄售维修仓库和出口监管仓库等。

保税仓库是现代海关管理制度中不可缺少的组成部分，经过多年的运行，海关根据形势变化和发展的需要，不断进行改进和完善。如以前规定只允许用于加工贸易的保税货物进入公共保税仓库，海关适应发展的需要，进行了修改，从2004年开始允许一般贸易货物可以进入公共保税库，并可跨关区提取，拓宽了保税货物的来源渠道和物流辐射范围。又如进入出口监管仓库视同出口，但需货物实际离境才能办理出口退税，海关商税务总局，探索入仓退税，从2004年12月开始，对设在深圳和厦门的出口监管仓库，实行入仓退税的试点。

三、保税物流监管体系的发展趋势和改革思路

综上所述，我国海关已珠海到黄南物流初步构建了含有三个层次、多元化的保税物流监管体系，但尚需不断改革完善，才能适应形势发展的要求。一是我国保珠海到淮安物流税货物的数量大、品种多、监管难度大。2001年11月底，我国加入世界贸易组织以来，对外贸易高速发展，2002年至2006年连续5年保持年增长20％以上，2006年进出口总额达到1．76万亿美元，为2001年的3．45倍，2006年海关征收的税款首次超过6000亿元，达到6014亿元。其税源主要是一般贸易进口货物，但当年加工贸易保税进口的货值总量达到3215亿美元，接近一般贸易进口的货值，相当一般贸易进口货值的96．5％，要保证这么大数量的保税进口的货物加工后复出口或保税仓储后转口出境或内销依法补税，海关监管的难度大，风险高，必须不断完善监管体系，真正实现有效监管。此外，随着经济全球化的发展和我国更广泛地参与国际经济的竞争和合作，全球采购、国际配送、转口贸易等物流运行模式将有大的发展，要求货物以最快的速度、最低的成本、最小的风险、最便捷的手续，分拨配送到目的地，海关的监管要主动适应现代国际物流发展的新特点，为促进经济发展提供良好的软环境。为适应新的形势、新的要求，提出几点改革意见。

(一)积极探索建立保税物流网络

经过10多年的努力和发展，形成了我国保税物流的监管制度，但基本上是以单个区域为主的运行体系。为适应现代物流的发展，应积极探索建立以这些特殊监管区域为中心和节点的保税物流网络体系。

(二)积极推进“功能整合、政策叠加”

现有的各类海关监管的特殊区域，都具有保税的功能，但又各有侧重，大体可分为三类：一类是保税加工，如出口加工区；一类是保税物流，如保税物流中心(A、B型)、保税园区、各类保税仓库；一类是两者兼有，如保税港区、保税区。应在现有基础上，拓展相关业务，进行整合：一是在现有出口加工区基础上拓展保税物流及研发、检测、维修功能，使其具备保税加工为主、保税物流为辅的组合功能；二是将传统的进口保税仓库和出口监管仓库整合成可以进出口双向运作的保税物流中心，并附加简单的流通性加工和检测、维修功能，使其具备保税物流为主、保税加工为辅的组合功能；三是将综合出口加工和保税物流园区以及码头、空港、内陆港等广义上的港区整合起来，成为保税港区，使其兼备保税加工、保税物流和口岸通关作业的综合功能。